金锦萍:重大突发公共卫生事件中,慈善组织的

金锦萍:重大突发公共卫生事件中,慈善组织的

时间:2020-02-12 06:53 作者:admin 点击:
阅读模式

在重大突发公共卫生事件的应急状态下,慈善组织应该如何作为?与常态相比,需要有哪些变化?北京大学非营利法研究中心主任金锦萍认为,这是慈善组织参与当前新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控过程中,应该思考并厘清的最重要的问题。

围绕这个问题,金锦萍特别撰文,从慈善组织的使命、当前慈善组织参与疫情抗击的表现、突发公共卫生事件的特殊性、如何理解民政部在事件中的捐赠归集政策、慈善组织在应急状态下的特殊性、面临重大考验的红会与慈善会、做理性捐赠人等多个方面,对慈善组织参与重大突发公共卫生事件应急时的变与不变,进行了深度分析。

为了引发进一步的思考和讨论,爱德基金会传一慈善文化基金特刊发之。在文中,金锦萍强调,在参与重大突发公共卫生事件的应对中,慈善组织因其使命使然,不可缺位,但必须意识到其与常态的差异,不能套用常态下的相关工作机制,而应该及时学习和掌握突发公共卫生事件应对的相关知识,适时调整相关理念、策略与方法。

金锦萍,北京大学非营利法研究中心主任

新型冠状病毒感染的肺炎疫情,牵动人心,各省政府先后启动重大突发公共卫生事件一级响应机制。上至中央,下至民众,均全力以赴,希望尽快扭转局面,转危为安。

与此同时,不少慈善组织也纷纷行动起来,参与到疫情防控这场看不见硝烟的战斗中去,从募集资金和物资,到动员和招募志愿者,从关注和支持一线医护人员,到深入社区开展疫情防控宣传和心理关怀……不一而足,展现了巨大的热情、担当和组织力。

但是,这个过程中,一些问题也暴露了出来。其中,我认为最要紧的是,无论是政府部门,还是慈善组织,都还没有能够充分厘清一个关键问题,即:在重大突发公共卫生事件的应急状态下,慈善组织应该如何作为?与常态相比,需要有哪些变化?

如果不厘清这一问题,会导致政府部门朝令夕改,慈善组织进退失据,公众舆论难论是非,爱心群众无所适从。

01

慈善组织参与抗击疫情,

乃使命使然,价值所在

《中华人民共和国慈善法》(以下简称《慈善法》)第三条第三项规定:自然人、法人和其他组织以捐赠财产或者提供服务等方式,自愿开展的“救助自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等突发事件所造成的损害”的公益活动,属于慈善活动。目前新型冠状病毒感染的肺炎疫情属于重大突发公共卫生事件,故而,慈善组织围绕疫情防控所展开的各项公益活动属于法定的慈善活动范畴。

因此,宗旨或者业务范围中包含上述内容的慈善组织当责无旁贷,及时评估本组织的执行能力和在此公共卫生事件应急中的角色和定位,并作出是否应对以及如何应对的决策。此事项属于比较重大或者重大事项,故建议召开临时理事会来作出决策;秘书处紧急响应前未来得及召开理事会的,也应该在合理期限内通过一定方式让理事会成员及时获得和跟进相关信息。

而宗旨和业务范围中不包含此项内容的慈善组织受到“目的限制”规则的约束,但是也并非无用武之地。例如,可以做好分内之事,并尽力在其所在的社区内担负起一个组织体的功能。

至于是否可以其非限定性资产向相关慈善组织作出捐赠,虽然目前法律并无禁止性规定,但是我以为,即便属于非限定资产,也应受到慈善组织宗旨与业务范围的限制,不宜贸然作出捐赠决定,除非该慈善组织宗旨和业务范围中有比较笼统或者兜底的条款,指向宽泛意义上的慈善活动。

【小结】 慈善组织是社会中以慈善为志业的组织体,担负着“启迪心灵、保有希望、维护安全和追求正义”的使命,在面对如此重大的突发公共卫生事件时,及时回应,是其使命使然,也是其价值体现。但是,此时依然受到“目的限制”规则的限制。

02

慈善组织目前的表现毁誉参半

自从各地启动应急响应机制以来,慈善组织的表现可圈可点。慈善组织参与疫情抗击的行动途径多元、方式多样,大致可以分为资源动员(例如募集资金和物资、动员和招募志愿者等)、资源对接(包括资金、物资、人员等的对接)和项目实施(包括但是不限于患者及其家属的心理支持、社区疫情防控宣传、志愿者培训、医护人员支持和抚恤、医学研究和公共卫生政策研究、其他后勤保障等等)。

其中,慈善组织在组织捐款捐物方面的表现尤为突出。据中国慈善联合会的不完全统计,截至1月30日24时,我国支持此次疫情防控的慈善捐赠已达101.38亿元。其中,大额捐赠680笔,共计92.28亿元(未包含部分物资捐赠的折算价值);公开募捐项目约200余个,共吸引了一千多万人次的社会公众捐赠,筹集资金超过9.10亿元。

但是,在慈善组织的行动中,有些问题也随之凸显出来。

例如,当有些慈善组织看到前线急需医疗物资时,积极为此开展募捐活动,其后却发现找不到货源,甚至出现了有基金会募集到资金却无法实施而被退回的情形。

再如,政府部门发文(参见武汉新型冠状病毒肺炎防控指挥部1月23日发布的《关于接收防治新型冠状病毒感染的肺炎捐赠的公告(第4号)》和湖北省新型冠状病毒感染的肺炎防控指挥部通告1月26日发布的通告)明确接受捐赠的急需物资包括医用防护服、N95口罩、医用(外科)口罩、正压隔离服、防护面罩、护目镜、消毒液等,同时指定湖北省红十字会、湖北省慈善总会、湖北省青少年发展基金会、武汉市慈善总会、武汉市红十字会接收上述物资捐赠,并明确除定向捐赠外,捐赠的款物原则上服从湖北省、武汉市等地新型冠状病毒感染的肺炎防控指挥部的统一调配。此后,民政部发文对于上述政策予以重申。

于是,大量资金和物资短期内迅速向上述机构聚集。随之而来的,是公众对这些机构物资发放不及时、捐赠信息更新不及时、对于关联交易审查不严、物资调配和分派不够合理等的质疑,负面舆情涌现。

短期内面对如此庞大的物资和资金汇集,对任何一个慈善组织都是挑战。但是,公众对于慈善领域出现错误甚至贪腐现象的容忍度是极低的,远远低于对商业领域中招摇撞骗行为的容忍度。而这次情况更为特殊。事实上,我们必须面对的一个现实就是:在突发公共卫生事件应对中,慈善组织必须意识到其与常态的差异,并适时调整理念、策略与方法。

03

与常态相比,

突发公共卫生事件具有哪些特殊性?

进入高风险社会以来,政府管理公共事务的复杂性陡增,这对政府的应急能力建设也提出了更高要求。重大公共卫生事件一旦发生,定将影响正常社会秩序,引发社会系统紊乱,扰乱民众生活和工作秩序,给社会造成重大损失。

因此,为了尽快恢复社会秩序,将社会损失降到最低,需要通过立法来明确突发公共卫生事件中的政府责任和角色,赋予其特殊处置的权力,来调配有限的公共资源。从我国的《突发事件应对法》《突发公共卫生应对条例》《自然灾害救助条例》《传染病防治条例》等法律法规中,均可窥见这一立法目的。也就是说,与常态相比,公共卫生事件发生、政府启动应急响应之后,政府的权力也会发生一定变化。随之,慈善组织的功能和角色也应有所调整。

一方面,政府负有保障应急物资的责任。

《突发事件应对法》第四十九条第五项规定,公共卫生事件发生后,履行统一领导职责的人民政府可以启用本级人民政府设置的财政预备费和储备的应急救援物资,必要时调用其他急需物资、设备、设施、工具。

《突发公共卫生事件应急条例》第三十二条规定,突发事件发生后,国务院有关部门和县级以上地方人民政府及其有关部门,应当保证突发事件应急处理所需的医疗救护设备、救治药品、医疗器械等物资的生产、供应;铁路、交通、民用航空行政主管部门应当保证及时运送。

相关法律法规甚至还赋予政府以征用私有财产的权力。《突发事件应对法》第十二条规定,有关人民政府及其部门为应对突发事件,可以征用单位和个人的财产;被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后,应当及时返还;财产被征用或者征用后毁损、灭失的,应当给予补偿。

另一方面,政府鼓励民间捐赠。

《突发事件应对法》第三十四条规定,国家鼓励公民、法人和其他组织为人民政府应对突发事件工作提供物资、资金、技术支持和捐赠。

《自然灾害救助条例》(该法附则规定发生公共卫生事件,需要由县级以上人民政府民政部门开展生活救助的,参照适用这一条例)规定,红十字会、慈善会和公募基金会等社会组织,依法协助人民政府开展自然灾害救助工作,同时国家鼓励和引导单位和个人参与自然灾害救助捐赠、志愿服务等活动。

更有意味的是,《自然灾害救助条例》第二十四条明确规定,定向捐赠的款物,应当按照捐赠人的意愿使用。政府部门接受的捐赠人无指定意向的款物,由县级以上人民政府民政部门统筹安排用于自然灾害救助;社会组织接受的捐赠人无指定意向的款物,由社会组织按照有关规定用于自然灾害救助。

这条将政府部门所接受的捐赠与社会组织所接受的捐赠进行了区分,并明确肯定和尊重社会组织对于其所募集的资金所享有的所有权。当然,需要明确的是,原先重大灾害发生之后,是由民政部门设立统一救灾账号接受社会捐赠,但是,2010年玉树地震之后,为了保证社会捐赠的公开、透明和效率,民政部门不再接收和转送社会捐赠,充分调动社会组织来发挥作用。机构改革之后,这一职能也转移至应急管理部门。

于是,问题再次凸显:这两方面的规定该如何协调呢?

04

如何理解民政部的捐赠归集政策?

(一)注意区分应急物资调集与公益捐赠

由此可见,政府要求将应急物资调集进行统筹管理安排,是有法律依据和合理性的。在历次重大灾害发生时,我们都深有感触:如果不进行资源(尤其是应急物资)的合理配置,势必导致“旱涝不均”,不利于抗灾救灾或者疫情防控的整体布局;因传染病而导致的公共卫生事件中,更得强调应急物资的统筹安排问题,因为事关公平和生命伦理。

但是,这并不意味着所有捐赠都要“统一归集”到特定几个组织。换而言之,如果社会捐赠(包括海外捐赠中)涉及到应急物资的,政府在统筹安排时,可以根据实际情况进行调集和分配,甚至进行征用;但是,如果捐赠的款项并非购买应急物资,例如捐赠的款项是为了用于疫情发生地的特殊困难群体的救助、社区疫情防治的宣传、医护人员的支持和资助、因病致贫因病返贫人员的扶贫、医疗科研(例如疫苗研制)、公共卫生政策研究等,那么显然不在政府部门调集和征用之列。要求将捐赠中未涉及到应急物资的部分也统一“归集”到特定慈善组织或者机构的做法,缺乏明确的法律依据。

事实上,类似的事情在十年前也曾引发过争议。2010年“玉树地震”之后,政府部门也曾经要求十几家已经开展资金募集的基金会,将善款统一归集到指定的渠道,但是,后来及时纠正,保护了民间慈善的积极性。

(二)如何协调政府救助与民间慈善的之间的关系?

我国历史上自然灾害频发,自进入21世纪以来,公共卫生事件所引发的突发应急状态也不鲜见。为应对频发的突发公共事件,建国以来,中国就确立了政府主导、社会参与的工作指导思想。这不仅可以发挥政府的优势,同时也可以激发社会力量的活力,推动救灾和应急应对方式的创新,提高灾后重建和疫后恢复的效率与效果。事实上,政府与民间合力也是世界各国普遍采取的应急管理模式。

所以,更为理想的策略应是:

其一,为了慈善资源的合理配置,建立完善政府与慈善组织协商沟通机制。尽快搭建信息平台,坚持政府主导、社会参与的方针,明确政府救助与慈善组织慈善活动的边界,鼓励慈善组织协助政府开展疫情防控工作。

其二,为了捐赠资金的规范使用、安全和透明度,要求接受社会捐赠的慈善组织严格遵守《慈善法》及其配套制度的规定。包括但不限于妥善使用捐赠款物,及时披露募捐与款物管理使用的相关信息;保障捐赠人和社会公众的知情权和监督权;发挥大众媒体的公共监督功能;要求专业审计机构的及时介入;强化行业自律功能;若有违法情形发生,动用司法力量追究相关主体的法律责任,严惩不贷。

(三)民政部文件的合理解释

基于上述理由,对于民政部在湖北省和武汉市肺炎防治指挥部通告(武汉市肺炎防治指挥部和湖北省肺炎防治指挥部分别于1月23日和26日发出通告)基础上所颁发的文件(1月26日民政部发布《关于动员慈善力量依法有序参与新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作的公告》)可作出以下解释:

首先,鉴于当前湖北省和武汉市的情况比较紧急严重,故要求慈善组织配合湖北省、武汉市等地新型冠状病毒感染的肺炎防控指挥部的安排。这就意味着对于社会捐赠的应急物资,疫情防控指挥部有权进行调集和征用,但是得遵循法定程序。这些应急物资由肺炎防控指挥部统筹使用,包括制定或者授权其他组织制定具体分配方案和分配方式。

其次,慈善组织为湖北省武汉市疫情防控工作募集的款物,由湖北省红十字会、湖北省慈善总会、湖北省青少年发展基金会、武汉市慈善总会、武汉市红十字会接收。若为非定向捐赠,则需服从湖北省、武汉市等地新型冠状病毒感染的肺炎防控指挥部的统一调配;若为定向捐赠,则还是应该尊重捐赠人意愿。

再次,慈善组织为湖北省武汉市所募集的、用于疫情防控工作之外的其他慈善活动募集的款物,不在统一归集范围之内。

第四,对于为武汉市之外的其他地区的疫情防控工作而募集的款物,也不在归集范围之内。当然从逻辑上来说,各地的肺炎防控指挥部也享有在应急状态下调集和征用应急物资的权力。

05

慈善组织在应急状态下的特殊性

(一)应急物资方面,听从政府调集

应急物资无疑至关重要。紧急状态下,市场机制无疑失灵(供需失衡和哄抢囤货势必导致价格上涨等问题);此外,志愿机制因缺乏全局信息,会导致资源配置不合理。所以,由政府根据实际需求、遵循公平原则来统筹调集和分配,实乃事急从权。但是:

其一,肺炎防控指挥部应该明确应急物资的范围和种类。目前湖北省肺炎防控指挥部通告中明确的急需物资包括:医用防护服、N95口罩、医用(外科)口罩、正压隔离衣、防护面罩、护目镜、消毒液等。武汉市肺炎防治指挥部通告中明确的急需物资为:医用设备、医疗设备、试剂、药品、防护设备、消洗设备、耗材(其中口罩需求量较大)等。

其二,肺炎防控指挥部在明确接受捐赠渠道的同时,还需要明确物资协调发放机制,制定或者授权其他组织制定具体的物资分配方案和方式,确保物资及时发放到疫情防控一线。

(二)疫情防控具有特殊性,慈善组织需理性专业参与

尽管我国慈善组织在以往抗灾救灾中已经积累了不少经验教训,但是广泛参与此等规模的突发公共卫生事件尚属首次。与地震、洪涝等自然灾害不同的是,疫情防控中,病毒是无形的存在,且具有强传染性,仅仅依靠情怀和人海战术注定无法取得预期效果,甚至事与愿违。

所以,参与抗疫首先需要具备专业知识。慈善组织既要懂得如何培训自己的员工和志愿者做好防护,也要为他们提供必要的防护用品。这既是对于他们及其家人负责,也是对社会和公众负责。

其次,术业有专攻。不同慈善组织宗旨和特长不同:有些长期活跃在公共卫生领域;有些擅长志愿服务;有些旨在推动社区参与;有些在心理健康教育和服务方面颇有经验;还有些善于开展募捐,动员社会资源……“因为专业,所以领先。”疫情当前,慈善组织还是要发挥自身之特长,对于自己不擅长的领域和项目,若有社会资源,也别贸然接受,而应帮助对接到其他慈善组织。

再次,需量力而行。慈善组织力量有限,且依赖志愿机制,得懂得资源只有用在被需要之处方为资源,因此,要根据社会需求和执行能力来接受资源,否则力不从心必然导致执行不力,最终损及组织公信力,甚而殃及整个慈善行业的公信力。

最后,慈善组织得保持对于社会问题的敏感和敏锐。对于疫情所可能带来的其他社会问题进行研究,及时研发创新公益项目,筹集长线资源,为后续工作做好准备。

(三)抗疫是场持久战,慈善组织得有整体部署规划

疫情防治是场持久战,疫情的发生与传播具有一定客观规律。这决定了,慈善组织如果仅凭借一时一己之勇,终究不可持续。换言之,慈善组织参与抗疫,得有整体规划部署。

首先,慈善组织要懂得政府始终是疫情防控中的主导力量和首要责任主体。政府在资源动员和调配、信息汇集和分析、社会动员等方面具有得天独厚的优势。故慈善组织需要寻找政府未能或者尚未顾及的社会问题并及时补位,而不是仅凭热情贸然投入。

其次,在资源动员、募集和使用方面,慈善组织得有计划与规划。当下属于应急状态,有效机制尚在构建之中,存在信息不对称、程序相对滞后等问题,各种需求会有井喷之势。故倾尽全力的权宜之计会因解决燃眉之急取得一时的良好效果;但是,等这一阶段慢慢过渡到常规状态,机制、人员和物资逐步到位后,慈善组织得重新评估社会需求,并做出有效调整:及时放弃政府已经覆盖的内容,寻找新的用武之地。

再次,转入常规状态的疫情防控,拼的是专业、规范与耐力。此时慈善组织应积极搭建平台,研发长期性公益项目,持续关注和支持医护人员,反思问题成因,致力于社会倡导和推动政策创新等工作。

无论处在哪个阶段,慈善组织之间都应加强信息共享,互通有无,避免资源利用上严重的“旱涝不均”。同时,如果条件允许,应搭建联合平台和构建联合机制,更大程度提高资源的科学配置和利用价值。

(四)如何理解“尊重捐赠人意愿”?

对于定向捐赠,慈善组织一贯的原则是“尊重捐赠人意愿”。但是,在确定捐赠人意愿时,依然要遵循合法合规的原则。具体而言,符合“公益性”原则,即要求捐赠人在指定受益人时,依然不能指定与其有特定利害关系的主体成为受益人。尤其是对于与慈善组织或者受益人之间存在关联交易的主要捐赠人,应该注意按照法定程序进行,确保不损害公共利益和慈善组织的利益。

同时,需要明确的是,捐赠人意愿无法作为违抗肺炎防控指挥部的应急物资调集和征收行为的依据。

【小结】慈善组织不可缺位,尤其是在如此重大的社会问题面前。但是,不能套用常态下的相关工作机制,需要及时学习和掌握突发事件应对的相关知识。

06

面临重大考验的红会与慈善会

当下,湖北省和武汉市的红会和慈善会面临着前所未有的挑战和考验。如前所述,在肺炎防控指挥部的授权之下,大量资金和物资向它们聚集。一方面,它们工作压力陡增,人力资源不足,工作机制亟待捋顺,导致出现了物资发放不够及时、捐赠信息更新不够及时、对于关联交易审查疏漏以及物资的调配和分派不够合理等问题或者隐患;另一方面,红会和慈善会面临着社会信任危机所带来的各种负面舆情事件,公信力成为公众最为关切的焦点。

在这种情况下,地方红会和慈善会得懂得归集政策的意义所在:不是权力垄断,而是让资源配置更为合理公平。

从某种意义上来说,前述被指定的五家机构已经被肺炎防控指挥部征用,专门用于接收、存放和发放社会捐赠的疫情防控急需物资。所以,这些机构的工作思路应该有所转变:

首先,需要厘清应急物资和其他捐赠的款物。对于受肺炎防控指挥部统筹的应急物资的分配,原则上应听从肺炎防控指挥部的指令,或者获得指挥部的明确授权,及时制定发放方案和明确发放方式。对于其他捐赠,则应按照原先社会捐赠的财产规则来处理。对于定向捐赠,在不违反肺炎防控指挥部指令和“公益性”原则的情况下,按照捐赠人意愿及时进行拨付使用。

其次,针对人力资源不足的情况,可招募志愿者参与。例如,可动员在救灾和公共卫生事件应急中具有丰富经验的其他慈善组织的员工积极参与。红会和慈善会更应该担负起搭建平台的功能,做好政府部门、慈善组织、捐赠者和受益人之间的衔接。

再者,面对舆情需要真诚相待。其一,主动、准确、及时、全面、完整、动态地公开信息;其二,面对批评与质疑,及时回应,有则改之无则加勉;其三,去情绪化,尽管红会和慈善会一线工作人员也满负荷工作,但是别觉得委屈,既然接受重托,就得承受其重;其四,不试图说服所有人,但是得相信世间自有公道,社会具有理性。